福島のタブーに挑む・その3 賠償の区切りと広域復興 澤昭裕・2016年への提言(後篇)

言いたいことは先のブログに書いたので、ここでは記事の転記のみ

[WEDGE Infinity 2015年12月28日(月)澤昭裕]

東京電力福島第一原子力発電所の事故から5年が経とうとしている。
パニックが収まっていない中で次々と決定されたこれまでの政策措置は、
当面5年程度を念頭に置いていたという。
5年経てば、事故の収束や放射能汚染、避難状況等について、事態を冷静
に分析できる状況になっているだろうから、その時点で再検討を加えると
考えていたわけだ。
2016年は、17年3月の避難指示解除以降の政策のあり方について、抜本的
な検討を行う極めて重要なタイミングである。
事故直後の政治的判断がつくり出したタブーや囚われた固定観念を、
意図的に表に晒して議論することが必要だ。

前篇「除染のやり過ぎを改める」についてはこちら
 http://40oldwoker.at.webry.info/201512/article_22.html
中篇「被ばくデマ・風評被害の根絶」についてはこちら
 http://40oldwoker.at.webry.info/201512/article_23.html

賠償問題の区切り

現行の原子力損害賠償制度の大きな欠陥は、事故を起こした会社とその
被害を受けた個々人との間の損害賠償しかカバーしていないことにある。

そもそも大規模な原子力事故がどのような問題を引き起こすかについて、
天災との複合災害や(チェルノブイリの例があったにもかかわらず、その
教訓が生かされず)地域のコミュニティ崩壊の対応にまで事前に頭が回っ
ていなかったことが、福島第一原発事故の後の政府の対応を迷走させた
原因の一つである。
コミュニティの崩壊や天災によるインフラ喪失、さらに放射性物質による
汚染については、東京電力と被害者個々人との間の損害賠償では本質的に
解決できる問題ではない。

現在の賠償水準については、文部科学省の原子力損害賠償紛争審査会で
作成された「中間指針第二次追補」で大枠が決定されている。
ここでは、原発事故の被害の範囲や大きさが、政府の区域設定に依存する
形で賠償額が決定されている。もちろん、その区域がどのような意味を
持つかによって損害賠償の範囲や大きさが影響されることは否定できない。

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仮設住宅に隣接する新築住宅(福島県いわき市)JIJI

しかし、この構造は、逆に被害者の視点から見れば、政府がどういう基準
でどのように区域設定をするか、あるいはそれを解除するかによって、
自ら受け取れる賠償額や期間が大きく変化することを意味する。
区域設定によって、被害者間での賠償条件の差、いわゆる賠償格差問題が
噴出することになる。政治的には賠償額を増やしたり、条件を有利にした
りする方向で問題を解決しようという流れが止まらなくなる結果、賠償
総額がコントロールできなくなる事態を招いてしまう。

事実、2013年12月の「中間指針第四次追補」では、帰還困難区域における
精神的損害の賠償を積み増して一括払いすることを決めた一方で、避難
継続の場合は月額10万円を継続、避難指示の解除が行われた地域では解除
後1年間で打ち切ることを目安としており、取扱いには大きな差が生じている。

こうした構造が続く限り、除染や自然減衰が進んで区域の再設定が可能に
なったり、避難指示を解除できたりする状態になったとしても、今の帰還
困難区域、居住制限区域、避難指示解除準備地域の区別をできるだけ動か
してほしくないという政治的な声があがることも不思議ではない。

実際、15年6月に閣議決定された
「原子力災害からの福島復興に向けて(改訂)」
を踏まえた国からの指導により、東電は避難継続の期間にかかわらず、
帰還困難区域以外の避難指示解除準備区域や居住制限区域にも一律事故後
6年後の解除と同等の精神的損害賠償を支払うこととしている。
画像

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今後の支援のあり方を考える場合、従来の区域設定や避難継続の期間と
賠償条件がリンクしている構造を、いったん断ち切ることが重要である。
つまり、政府(原子力損害賠償紛争審査会)による損害賠償指針に基づ
いた損害賠償は全ての区域について、現在決まっているものを除き16年度
で終了し、17年3月が期限とされている避難指示解除期限を境に、政府は
損害賠償問題から地域コミュニティの再構築や個々人の生業・生活再建に
向けての施策に努力を集中させるべきなのだ。

もちろん、その期限までには現状問題として残っている損害問題について
の一定の解決策を政府が提示する必要はある。ただし、その際にも福島県
以外の県での災害支援との落差や、一般の損害賠償事案の判例とのバラン
スを十分とった解決策とすべきである。
政治的には楽だという理由だけで、最終的には電気料金という国民負担の
増額につながる決定を安易に行うことは、法の下の平等という観点に反する。

損害賠償に一定の区切りをつけたあと、何も支援は要らないのかといえば
そうではない。政府は、大規模な原発事故がもたらす地域コミュニティの
崩壊への対応を想定外としていたことに対する反省に立ち、コミュニティ
再生支援を強化すべきだ。
そのためには、コミュニティの構成員一人ひとりに対する支援と地域全体
を視野に入れた地域振興策の両方が必要となる。

その際、福島の未来は現世代に引き続いて次世代が担うのであり、長期的
視点に立つことが必要だ。
若者、そして子育て世代が家族で生きがいを持てる地域にしていくという
基本方針を諸施策の中心に据え、以下の支援の重点化を行うとともに、
日本で最も進んだ子育て環境を構築するために必要な規制緩和などを実現
するための特区制度の活用も検討すべきである。

現在の支援の体系は、帰還を目指す者に対する支援を中心としている。
これは、原発事故で崩壊した地域再建を優先課題とするという観点からは
合理的だったが、避難指示解除後は、支援は損害賠償の枠組みでは歪みが
生じる。支援策に必要な資金は、コミュニティにおいて生業を持ち、
日常生活を営む個々人の人生設計に有効に使われなくてはならず、何らか
の精神的損害への賠償に消えていってはならない。

具体的な支援策としては、帰還者に対する生業再建支援基金(営農再開、
商工業再開、求職活動等に要する費用など)を用意し、その利用者に対し
ては一定額、使途を限定せず一定期間支払う。さらにそれ以上に資金が
必要となる場合には、何にどの程度を使うことが自らの生業再建設計に
必要かを(相談窓口も準備しつつ)自己申告してもらい、それが地域再建
に資すると認められる場合にはその額を認めるような制度はどうだろうか。
この資金は、その使途に応じて100%補助的な交付金から無利子融資的な
制度まで、資金提供方法にもバラエティをもたせておくことが肝要である。

さらに、個々人で用意する資金があれば、それに対してほぼ自動的にマッ
チングファンドを供給するような制度も一案である。
これらの制度の目的は、相当額の損害賠償金を手にした被害者の中に、
自立心を失いつつあるケースや、資金の使途として褒められないケースが
散見されるという批判に対応するという点にもある。
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還ることを決めた人、還らないことを決めた人--
(楢葉町の木戸川で再開された本格的なサケ漁、2015年10月)JIJI

そもそも帰還という選択をしないケースも多い。
事故からすでに5年が経ち、避難先での生活が定着している者も増えて
おり、その方が多数に上ると考える方が自然だろう。
県が実施する自主避難者への住宅支援は17年3月で終了することになって
いる。
帰還者に対する損害賠償の枠組みを終了するのであれば、非帰還者や
自主的避難者に対しても同様に一区切りすることが公平である。

帰ることを前提にした支援しか認めないということでは、約2万5000人に
のぼり母子家庭も多いと言われる自主避難者への対応がいつまでも終わら
ないのではないだろうか。帰らないことを決めた人に対しては、その選択
を受け止め、自主避難先で新たな生活を立ち上げるための相談体制を整備
し、精神的なケアも含めて、自立のためのサポートを行う体制を国として
準備する必要がある。
その場合に必要な自治体や相談組織の人件費や事業費は、国が支援すべき
である。

仮に生業再建資金を必要とする場合、帰還者とのバランスを考え、上記の
帰還者への支援策のうち月々のベースとなる一定額の生業再建資金部分を、
一定期間(例えば3年)に限って支払うことが可能となるような制度も
検討の余地がある。

広域的な復興政策

残された大きな問題は帰還困難区域のあり方だ。
現在は、住民は全て帰還していただくという前提に立っている。
事故直後は、政府も地元自治体も、最後の一人まで帰還を目指すと言わざ
るを得ないのが政治的現実だった。

しかしながら、事故後約5年が経過し、帰還困難区域の帰還を希望する
住民は1~2割に減っている。また、帰還困難区域の中でも地形や線量の
関係から効果的に除染を行う見通しが立っていないところもあり、この
地域全域の面的除染は現実的に困難となっている。
こうした見たくない現実もきちんと見据え、実行可能な解決策を検討する
ことが必要な段階に来ている。

政府は多くの復興施策を進めているが、現実を踏まえない理想論に近い
ものが含まれ、総花的であるとの批判があるのも実情だ。
当時の意思決定の背景、過程を関係者の証言も検証しつつ、改めて、現在
の状況や住民の選択に即した実効的な目標を再構築すべきだろう。
その方が結果的には、復興を早めることになる。

町の大半を帰還困難区域が占める大熊町、双葉町における将来像について
は、国により「大熊・双葉ふるさと復興構想」が策定され、また、地元の
意向を踏まえた「福島12市町村の将来像」でも議論が行われているが、
あくまで現状の市町村を単位に、将来の帰還を目指すという姿勢自体を
見直すものではない。

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福島第一原発の立地町、大熊町にも線量の高くないエリアがある
(大川原地区にある、第一原発向けの食事をつくる福島給食センター)Wedge

現実的な選択肢は、帰還困難区域であっても地域によって線量の高低が
ある中、比較的線量が低い場所に町の機能を移して復興拠点化すると
ともに、ライフライン・インフラ整備や宅地開発、教育・生活関連施設の
設置などを集中的に進め、復興が進んだ地域を中心としてその周辺域に
住民の帰還や新規流入を促していくということではないだろうか。
もともと暮らしていた場所は高線量が続くと判断されるような場合には、
その場所への帰還を諦め、新しく形成される町の計画の中で、こうした
状況に直面する住民に対する配慮を優先的に行った居住地区を位置づけて
いく必要がある。つまり、これまでの線量による区分から、復興に重点を
置いた区域設定に切り替えるということである。

例えば、国道6号線以東は福島第一原発周辺地区及び中間貯蔵施設を含め
て公的な管理区域とし、一方復興の拠点とされる地区については復興重点
区域として除染作業を重点化して復興関連施設の建設を可能とする、
さらに個人線量をベースとして依然として放射線リスクが高いと考えられ
る地域は「放射線影響遮断区域」として立ち入りを制限しつつ、効果的な
除染対象場所を特定し、除染作業を着実に行っていくことにするといった
具合である。

こうした現実的な選択肢を実現していくためには、現状の市町村の境を
越えた広域的な地域復興・開発ビジョンが必要となってくる。原子力
発電所が稼働していた時には、地元自治体は財政的にも豊かだったことも
あり、市町村合併については消極的であったとしても、ある意味合理的な
選択だったわけだが、いったん事故が生じてしまえば、そうした構造は
根底から覆っているのが現実だ。

確かに、どこの市町村においても歴史がある。
しかし、限られた資源を広域的な地域復興に投ずる場合には、大同団結的
な発想や割り切りが必要となる場合がある。また、行政区画は経済活動や
人々の生活実態と軌を一にしているわけでもない。帰還困難区域を含む
広域的な地域復興計画を考えていく場合には、周辺の中規模都市(例えば
いわき市)などとの有機的な連携も視野に入れていく必要がある。
復興に必要な規制緩和などを広範囲に取り込んだ特区指定を広域的に行う
ことで、他地域にはないインフラ整備や種々のサービス・生産活動を生み
出す「新しい地域」を創造していくことが重要だ。

その際、さまざまな復興施設の整備や帰還困難区域内で行う国の実験的
事業などに必要な土地を、住民から長期(例えば50年)で国が借り上げる
制度を整備することも必要となる(そもそも、避難指示関連区域に所有し
ていた財物の賠償を受けた被害者の当該財物は、賠償後は東京電力に法的
には所有権が移転するはずだが、実際にはそうなっていない)。

「土地を手放す」ということに対する心理的なバリアが働いて、復興の
障害になっているとするならば、国による借り上げが現実的な手法となる
のではないだろうか。

財源と費用分担問題

本稿で提案してきた種々の政策措置については、費用総額と分担のあり方
が問題となる。米国の原子力損害賠償法制では、民間会社は有限責任だが
それを超えて必要になる分については、大統領が総額の見込みを議会に
提出し、それが審議されることになっている。

原子力発電所の事故による損害と復興に関する費用は、途中の費用分担
責任は原子力事業者だったり政府だったりするが、最終的には電気料金か
税金、すなわち国民全体で賄われることになる。
福島第一原発事故に関しても同様だ。
となれば、国民の代表たる国会と政府との協議によって、米国のように
全体の費用総額にキャップをはめる必要があるのではないか。
さらに、いったん国民から借りている形になっている予算(交付国債など)
については、償還期限を設定してそこから動かさないということが重要で
ある。

選挙が近づいたりすれば、
いったん計画された事故・復興対策関連予算額が上積みされるということ
が続けば、国民負担にキリがなくなる。
いつまでも「原発事故は特別だ」では、東日本大震災で被害を受けた他県
の復興予算とのバランスも大きく崩れてしまい、復興スピードや資源配分
についての不均衡がもたらす感情的な問題に発展してしまいかねない。

原発事故の影響除去責任分担について再度振り返ってみれば、事故の収束
や廃炉・損害賠償は東京電力、コミュニティ復興(それに必要な除染を含
む)については(その対応を原子力事故関連法制で準備をしていなかった)
政府ということになろう。
しかし、財源はできる限り東京電力の収益アップやそれを前提とした政府
株の売却益から支弁すべきだとの声は強い。
画像

福島第二原子力発電所KEI/Wikipedia

だとすれば、最後の課題は福島第二原子力発電所の取扱いだ。
もちろん福島県や住民からの廃炉論が強いことは認識している。
しかしながら、限りある復興財源では資金が不足する場合、福島第二原発
の稼働による利益からの捻出を考えることも一案となる。

スリーマイル原子力発電所の2号機の事故のあと、その所有会社は6年半後
に1号機の稼働にこぎつけ、事故対応費用を支弁するに至っている。
もちろんその過程ではさまざまな厳しい反対があったのは事実だが、結果
的に重大事故を起こした会社だからこそ、最も安全文化についての改革が
進み、最終的には規制機関から全米トップクラスの安全・高稼働の原発と
して認定されることとなった。

東京電力がその会社と同一だとは、今の段階でもちろん言えない。
今後、東京電力が柏崎刈羽原子力発電所の再稼働を達成し、ある程度の
期間そうした安全運転を行った実績を求められるだろう。
それでも東京電力自体に対する信頼が再構築されない場合には、福島第二
原発の運営を新たな主体が行うことを考えてもよいだろう。

16年度は根本的な課題について、「全てのタブーなく」議論する時期だ。
政治や行政、そして社会がタブーに逃げ込めば、福島で自立しようと考え
ている人たちの行き場や頼りどころがなくなり、復興を遅らせてしまう。

筆者の主張は、福島への支援を打ち切るとか削るというものではない。
「責任追及と補償」というある意味で他者への依存構造を招きかねない
ネガティブな推進力から転換し、「日常に戻し、未来を築く」ために構築
すべき政策体系を再検討しようという主張である。
未来志向に切り替えるためには、それを阻むもの、例えば、福島内部と
いうより外部の人たちの福島に対する理解度が不足している状況をどう
改善するかという問題に真剣に向き合っていかなければならない。
本稿はそれに取り組み第一歩としての課題抽出を行ったものである。

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POINT福島復興加速の6カ条

1.除染目標の基準を年間5mSvに戻し、個人線量で除染効果を評価
2.8000ベクレル/kg以下の除染土壌は中間貯蔵施設に持ち込まない
3.福島の現状や放射線リスクについて国が主導して全国に情報発信
4.損害賠償に区切りをつけ、コミュニティや生業の再生支援を強化
5.全住民帰還の旗を降ろし、市町村合併を含む広域的な復興計画に
6.復興予算に上限を設け、福島第二再稼働などタブー排した議論を

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